近期官员暗访悄然增多, 却意外遭遇一个最棘手的难题
来源丨《人民论坛》2019年6月刊
近期，“四不两直”暗查暗访再次兴起。“四不两直”最初是2014年针对安全生产问题提出的，指的是不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待，直奔基层、直插现场。从本意来说，这一制度有利于上级了解基层治理真实情况，也可减轻基层干部的工作负担。今天，在大兴调查研究的背景下，这项制度备受重视，其运用又面临哪些问题？
本文指出，基层干部在言及上级政府部门的部分政策时，出现了“群体失语”现象，更值得重视的是，这种沉默行为已经从组织内部蔓延到组织外部。作者认为，基层干部在组织内沉默慎言，一是受组织权力等级影响，二是受部分领导干部“一言堂”作风影响，三是出于对个人职业发展的考虑，四是受干部本人工作经验和社会经验影响。另外，在当下特殊的变革适应期，由于风险和不确定性的上升，新的规则和利益调整机制尚未明确形成，保持沉默也成为干部本能的自我防御与避险选择。此外，一个值得关注的新变化是，干部们的组织外沉默现象也日益突出，一是因为组织内部压力的传导和外溢，传导到干部在与单位外部的其他干部、社会公众打交道甚至在社交网络之中的个人行为；二是互联网时代的社会环境发生变化，官员特殊身份在互联网和舆论中具有特殊敏感性；三是很多干部的对外沟通能力和危机应对能力不足，也是导致他们在组织外保持沉默的重要原因之一。
作者认为，应对这一趋势，一是要在干部选拔任用和考核等方面突出行为和绩效导向；二是要明确对干部提出的纪律要求的边界，防止无限上纲上线；三是制定和强化公务员的语言和行为规范，提高公务员对外沟通能力及必要的危机应对能力；最后，是建立和完善公务员的权利救济机制，作为鼓励干部讲真说、说实话的重要制度保障。
本文原载《人民论坛》2019年6月刊，原题为《如何看待基层干部的沉默慎言——组织内部和外部沉默的双重视角》，仅代表作者观点，供读者参考。（Jlls）
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▍基层干部在组织内沉默慎言，主要受领导者与组织、同事以及个人因素的影响
一是政府机构的组织性质和组织文化的影响。政府机构是一种典型的科层制结构，这种组织的性质和文化本身就非常强调权力等级，要求组织成员按照层级结构，听从上级的指示和命令，遵守严格制定的各项规章制度和工作程序办事。由于决策权和各种支配权事实上都掌握在上级手中，作为下级的公务员主要的任务就是服务和执行，因此，尊重、顺从上级的权威就成为组织的常态甚至要求，接受上级意见、服从集体意志的要求被不断强化和提倡，而压抑个人情绪和思想，尽量少发表自己的看法和意见也就很自然地成为一种根深蒂固的组织文化。此外，由于政府不像企业那样需要应对各种外部竞争，对组织内部的创造性和创新性的要求也远不如企业，各项大的规则往往具有长期稳定性，需要进行的革命性或颠覆性组织变革极少，这样就为基层公务员产生默许性沉默行为提供了环境和土壤。
二是部分领导干部工作作风的影响。除了政府部门的性质和文化影响之外，个别领导干部长期采取的专制、霸道或粗暴的工作作风，也对基层干部的沉默行为产生了一定的影响。有的领导干部为了树立个人权威，刻意制造一种“唯我独尊”或“只有我说了算”的局面，不仅在班子中大搞“一言堂”，而且对敢于提出反对意见甚至表达不满的干部群众，以隐蔽的甚至毫不掩饰的手段实施打击报复。事实上，在最近这些年纷纷落马的很多领导干部身上，我们都不难发现类似的“霸道官员”形象。在这样的一种组织氛围下，广大干部当然会尽可能地选择保持沉默，不敢表达与上级相悖的意见，以免使个人利益受到重大不利影响。
三是同事关系方面的考虑。各级干部对于同事关系的重视主要有两个方面的原因。一方面，政府工作中，流程性、程序性和事务性的工作居多，这种工作往往涉及面广、接口多，需要同事之间配合的地方很多，因此，如果一位干部与同事之间的关系不好，在很大程度上会影响工作的开展。另一方面，政府部门尤其是基层干部的工作，以事务性任务居多，因此，对个人的绩效进行准确评价和考核的难度很大，很难分出优劣，在这种情况下，在对干部的评价中，同事关系这种因素反而成为一个比较突出的标准。事实上，各级干部在谋求个人职业发展，尤其是争取获得晋升的过程中，同事关系会成为一个很重要的衡量因素。不仅上级领导或组织部门在选拔任用干部时，会对一位干部的同事关系或群众基础给予足够的重视，而且在干部日常和年终考核以及干部选拔任用过程中，也会采用民主测评的方式，因此，同事关系好坏会在很大程度上影响干部们的个人职业进步，这就使得广大干部在发表个人意见时会存在很多顾虑，担心个人提出的意见和建议会给同事造成直接或间接的不利影响，比如，无意中指出了他们的工作失误或责任心不强，增加了他们的工作量等。他们的另外一种担心还包括，可能会由于个人的表现太突出而给同事带来无形的压力，使他们感觉不舒服。如此种种，都会使很多干部在发表个人意见和看法时感到顾虑重重，最终尽可能地选择保持沉默。
四是干部个人的具体情况的影响。即干部在组织内的沉默行为除了与个性之间的关系较大之外，更多地可能与本人的工作经验和社会经验等有关。比如，一般情况下，有些新入职的年轻人由于对政府机构的工作氛围、组织文化和传统习惯不太了解，对自己的直言行为可能产生的后果还不是很清楚时，或者是在表现心切时，有时会公开发表个人看法或意见，但随着组织社会化程度的提高以及不断试错和适应之后，逐渐变得沉默。此外，相对而言，个性较强或性格比较耿直的干部可能更愿意表达自己的真实想法，但这种人在政府机构中往往会遭遇挫折，或者大家默认为另类，或者自己觉得不适应而离开政府部门。
总之，从管理学的角度来看，人的行为实际上就是追求个体目标或价值最大化的个人在一定的制度或环境约束下做出的选择。大部分干部之所以在组织内部选择保持沉默，不轻易发表不同意见，努力做到事不关己、高高挂起，以明哲保身为基本诉求，是因为沉默是最符合他们的利益最大化诉求的。如果敢于直言不会对干部个人在组织中的生存环境或职业发展产生不利影响，那么，敢说真话的人一定会多起来。退一步讲，即使敢于直言对个人没什么好处，甚至有损害，但说真话、说实话的结果确实是促进了组织的绩效改进或减少了组织的或社会可能遭受的损失，那么，可能仍然会有一部分干部愿意在一定程度上牺牲个人利益来换取组织利益。最可怕的局面就是，大家发现，说真话、讲实话的最终结果一方面会害自己，另一方面也不会对组织带来任何改变，这样，直言就是毫无价值和意义的。而很多干部之所以不愿意讲真话，除了对这种行为可能对自己产生的不利后果有极大的担心之外，还有一个很重要的原因，这就是，干部尤其是基层干部深处庞大的行政官僚体系的底层，对自己能够影响组织完全没有信心，或者不抱任何希望，因而懒得再做尝试。
此外，由于近年来，我国采取了强有力的反腐措施，惩处了一大批贪污腐败分子，重申了政治纪律，切实加强了对干部队伍的思想管理以及语言和行为约束。这对于净化政治风气，严肃法纪，改变干部作风，约束干部行为，规范干部队伍建设等都起到了极为积极的作用。只是，在短期范围内，自上而下的高压态势、密集出台的各项规定和要求、不断增强的绩效目标、密集处理违法乱纪或行为失当官员带来的现实冲击等诸多因素，可能使干部们感受到一定的压力和紧迫感，再加上一些地方层层加码，广大干部尤其是基层干部感受的压力和约束可能更为强烈。在这样一种特殊的变革适应期，很多人都处于心理和行为两个方面的重新调整和适应状态。在这种变革时期，由于风险和不确定性的上升，新的规则和利益调整机制尚未明确形成，于是人们很自然地会选择相对更为保守的做法，这就是先观察和体会，而不是轻易发表意见和采取行动，这实际上是人的一种本能的自我防御与避险选择。
▍组织内部压力的传导和互联网的影响使基层干部在组织外也日益沉默
如果说干部们在行政系统中的组织内沉默属于一种本来就很常见的现象的话，最近这些年，一个值得关注的新变化则是，干部们的组织外沉默现象也日益突出。所谓组织外沉默，我们将其界定为干部面对除本单位的领导和同事之外的其他人员时，对于很多问题也选择保持沉默，不轻易表明个人的态度和观点的现象。比如，在接受新闻采访、面对社会公众询问、参与上级组织的调查研究和考核评比时，甚至在一些非公开的朋友同学聚会等场合，也越来越不愿意触及较为敏感的或可能给自己带来麻烦的一些话题，努力表现出一副“别问我”“我不知道”的姿态。导致这种现象的原因可能包括以下几个方面：
首先是组织内部压力的传导和外溢。当前政府机构内部的纪律和规则要求更加严格，对干部们的思想和行为做出了明确的要求，同时还加大了对违反相关规定的干部的处罚力度，这些因素一方面强化了干部在本单位内部的沉默行为，同时也必然会传导到他们在与单位外部的其他干部、社会公众打交道甚至在社交网络之中的个人行为。不仅如此，纪检等部门还强化了对各级干部尤其是领导干部的八小时之外行为的规范和要求，个别地方还会逐级细化和不断加码，而一些干部也由于在单位外部或八小时之外的言行而受到轻重不同的处罚。这必然会使得基层干部即使是在组织外部的各种活动中，也更加注意个人言行是否有可能给自己带来麻烦，于是尽量不说或少说就成为一种必然的选择。